违规成本低 部门监管成本大

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电动自行车之乱，怎么破？

城市居民的出行的确面临两个亟待解决的困难，一是出行效率低下，“堵车”现象严重；二是交通事故频发。但是，现在最为直接的问题是，很多市民并不能真正按照法律法规的规定，严格规范自身行为。

而作为道路安全监管部门，一方面很难保证执法者随时出现在每一个违法现场，另一方面又存在巨大的监管成本。正是因为这两方面的困难，才导致道路交通管理相对混乱的局面长期存在

中国新闻周刊记者/陈炜

1月30日，就中国电动自行车在道路交通管理方面存在的问题和解决方案，《中国新闻周刊》专访了上海社科院法学研究所所长叶必丰。

明确划分车辆属性是有效管理的前提

中国新闻周刊：中国交通管理领域是否针对电动自行车的出行建立了完善的法律、法规体系？

叶必丰：如今，中国已经建立起一整套较为完善的涉及交通管理领域的法律、法规体系，比如高位阶的有《中华人民共和国道路交通安全法》《中华人民共和国公路法》等等，还有以《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》为代表的行政法规和地方性法规、规章、规范性文件。在过去，电动车以时速20公里为界，40公斤以上、时速20公里以上的电动车，称为轻便电动摩托车或电动摩托车，划入机动车范畴，时速20公里以下的称为电动自行车，划入非机动车范畴。

工信部、国家标准委公示的《电动自行车安全技术规范》，其中最突出的亮点是明确电动自行车“短途代步”功能，并规定时速从过去的不高于20公里调整为25公里。这意味着，时速25公里以上的电动车属于机动车范畴，按照机动车的管理模式进行管理。25公里以下的部分，法律、法规、规章制度相对较少，归入非机动车范畴进行管理。

要明确一点，城市交通部门对于电动自行车的管理由来已久，若要对车辆进行有效管理，就应当对车辆的属性进行明确划分，这种划分依据并非动力来源而是时速。也就是说，并非只要是电力驱动车辆就一定被归入机动车或非机动车类别进行管理，而是要视其具体时速。换句话说，能源动力并不重要，时速才重要。

从这个意义上分析，中国并无必要单独为电动自行车或电动车专门立法。车辆动力除来源于油气能源、电力能源外，未来还会依靠多种绿色能源。只有因环保问题，牵涉到新能源和绿色交通，才会对环保动力车辆、绿色能源交通动力车辆立法。即使如此，该法律也不会牵涉交通管理或交通规则等内容。

事实上，这种将新能源同普通能源区分对待的法律、法规已经出现。以上海为例，如果机动车以电力能源进行驱动，便可直接注册牌照。但是以油气能源驱动的机动车，却需要通过竞拍取得牌照。像这样进行区分，主要目的是支持环保。如果缺乏这一层面的支持，则不必要对新能源车辆单独进行立法。

在如今的新形势下，绿色出行即将成为公共交通出行的主旋律，未来将有大量共享单车以及以电力能源驱动的车辆出现，这为城市新型道路规划和建设提供了新的参考。如果有必要，在地方层面，针对非机动车进行专门的立法，我认为是可以考虑的。

电动自行车违法违规成本很低，而有关部门监管成本巨大

中国新闻周刊：中国电动自行车标准调整有何必要性？

叶必丰：中国的道路规划具备明显的历史痕迹。在过去，中国本来拥有大量的自行车，以此为背景，中国的城市道路设计为自行车提供了足够的通行空间。但是，随着城市居民生活水平的急速提高，大量的家用甚至是公用轿车数量呈现出突飞猛进的增长态势。最终造成的结果是，为了保证这部分车辆的通行，大量非机动车道被改造成为机动车道。有些原本规划了非机动车道路的路段，也因各种原因，不得不在正式施工建设的过程中，进行了人为的修改。非机动车道变得越来越窄。

之前，工信部将电动自行车按照时速20公里进行划分，从学理的角度分析，时速20公里，就是机动车和非机动车的分界线。这个标准不仅关乎时速，而且关乎各种技术指标和质量要求，同时还兼顾道路交通安全。

但据我了解，在地方，大量的电动自行车生产商没有严格按照时速20公里进行设计和生产制造，地方有关部门出台的标准也相当模糊。这造成了一种现象，就是本应该按照非机动车规章制度进行管理的电动自行车，有一部分超出了时速20公里的界限。这部分车辆的出现，带来了两个明显的问题：一是造成公路交通管理方面的缺失，导致该部分车辆无法按照机动车相关法律、法规和规章制度进行管理；二是“劣币驱逐良币”，“鼓励”电动自行车生产商违规操作。

最近，在地方人民法院针对个别涉及电动自行车的交通事故违规认定中，不仅将驾驶者定为责任人，甚至会将电动自行车的生产商定为责任人。公安部交通管理局转发了地方人民法院的上述案例，以指导各地交通管理部门的工作，即如果电动自行车生产商没有按照国家标准进行生产，在时速和质量方面出现问题，则也要承担相应法律责任。

中国新闻周刊：电动自行车在管理方面存在的困难该如何解决？

叶必丰：如今城市居民的出行的确面临两个亟待解决的困难，一是出行效率低下，也就是所谓的“堵车”现象严重；二是交通事故频发。针对这两个问题，如果交通管理部门能够按照现有法律、法规和规章制度对城市公路交通进行严格管理，将有效缓解当前城市居民面临的“出行难”“出行慢”等问题，同时降低交通事故的发生率，保证公路交通整体的秩序井然。

但是，现在最为直接的问题是，很多市民并不能真正按照法律法规的规定，严格规范自身行为。比如常见的违法违规现象有：行人在机动车和非机动车道路上随意行走；非机动车辆在机动车道路上行驶；不能上高速公路的车辆随意在高速公路上行驶，机动车又在非机动车道、应急车道行驶，等等。这类情况屡见不鲜。作为道路安全监管部门，一方面很难保证执法者随时出现在每一个违法现场；另一方面又存在巨大的监管成本。正是因为这两方面的困难，才导致道路交通管理相对混乱的局面长期存在。

对于电动自行车而言，其驾驶者若要在非机动车道上骑行，速度越快，对行人的安全威胁就越大，只有将速度慢下来，才能实现公路交通的有序管理。在交通设置方面，一些城市的个别地区，已经依据当前自身交通状况，将道路进行升级。比如上海市的部分路段被划分为三种道路，一种是机动车道，专为时速25公里以上车辆通行，一种是非机动车道，为25公里以下的车辆通行，还有一种是人行道，为行人通行。如果将道路按此进行分类，大家各行其道，遵守交通规则，便是最理想的状态。因此，提升道路交通的安全，也应当充分发挥城市规划和道路安排的作用。

中国新闻周刊：在你看来，该如何保障电动自行车驾驶员的道路权益？

叶必丰：要保证电动自行车驾驶员的道路权益，首先应当提升驾驶员对于公路交通规章制度的理解。在中国，电动自行车的驾驶员是不需要参加考试的，是不需要申请驾驶证书的。在过去，电动自行车时速若在20公里以下，则无需按照机动车驾驶员规则，必须参加考试才能申请执照。如今，电动车时速从20公里提升至25公里，这多出来的5公里该如何管理？相信工信部门已经经过了严格的论证。但是从宏观角度谈，大部分驾驶电动自行车的城市居民，收入应当并不丰厚，若要让他们参加培训、考试、申请驾照，我相信老百姓是不会答应的。

基于此，我建议电动自行车驾驶员也应当像机动车驾驶员一样缴纳保险。如果有了保险，在道路交通安全事故发生后，相关责任人所承担的责任会得到保险公司相应的分担，这一点在中国行政法规、行政规范性文件中已经十分明确。除了保险以外，如果出现了相关交通事故，属于侵权责任，要按照《侵权责任法》的有关规定执行。

权力应当适度下放

中国新闻周刊：有关部门如何有效保障城市居民驾驶电动自行车的出行效率？

叶必丰：中国如今的道路交通情况复杂，各地区、各城市都有自身独特的情形。因此，城市交通管理归根结底是一个地方事权，相对而言，铁路则为国家事权。

基于地方事权，最好交给地方去规定。当前，国家可以针对交通的共性事项进行统一的规定。但是对于差异性明显的领域，权力应当适度下放，中央无法做统一规定。

北京、上海、广东这类超大型城市已经建立了发达的城市交通系统。但是交通系统再发达，从地铁到生活和居住区，往往也有一两公里路程。如今，电动自行车和共享单车的出现，为居民出行带来了巨大的便利，但是同样也会存在影响市容、阻碍行人交通的问题。上海在类似问题出现以后，市政府雇佣交通协管员，针对相应问题进行专项整治，如今看来起到了预期的效果。

中国新闻周刊：是否应当为电动自行车通行建立新的规范？

叶必丰：首先要保证有法可依，只有通过健全的法律、法规建设，才能保证城市道路交通的有序和高效。但是，如果法律、法规过于庞杂，反而会起副作用。比如上海，上海的交通标志非常复杂，有些司机甚至出现了畏惧情绪。因此，对于道路交通的法律、法规建设而言，不能过于简单，该有的要有，但是不能过于复杂。总体而言，要践行“健全、必要、足够、充分”的原则。

其次，对于立法工作，我认为不能操之过急。立法工作首先要在各方面情况较为充分的前提下，才能开展和进行。如果背景信息不充足，具体情境信息掌握不充分，我们的认识从哪里得来呢？如果急于立法，最终的结果将是法律同现实出现偏差。至于时速25公里以下这部分电动自行车是否需要立法，我至今还没有考虑成熟。但是对于城市交通规划而言，我认为未来还有充分的发展空间。如果能够对城市交通道路进行严格的机动车道、非机动车道、人行道“三级”划分，同时还能够做到执法严格，比如聘用城市交通辅助人员，都是可行的方案和措施。

我将此总结为两个方面，一是城市能够进行良好的规划，同时按照规划进行道路施工；二是交通管理部门能够严格执法。如果将这两方面结合，就能解决目前公共道路交通面临的绝大多数问题。

下一步的重点，应当是严格执法，并帮助市民树立遵守交通规则的意识。比如电动自行车不能骑到机动车道上去，也不能骑到人行道上去。但是，在没有非机动车道的情况下，电动自行车应当在哪里通行呢？我认为，有关部门应尽快划分非机动车道和人行道，改善道路设施。

《中国新闻周刊》2018年第6期

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