两度修改条例、债务隐忧 谁该为收费公

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谁该为收费公路买单？

中国新闻周刊记者/贺斌

本文首发于总第885期《中国新闻周刊》

经过为期一个月公开征求意见，《收费公路管理条例(修订草案)》能否顺利通过，似乎成为最大的悬念。

早在三年前，该条例就已公开征求过意见，却迟迟未能出台，在业内普遍自认为已达成共识的“使用者付费”，是否能得到社会的认可还尚未可知。对老百姓来说，公路出行的成本是增加还是降低，更是需要精打细算的过程。

但可以预见的是，一直被引以为傲的、30年来高速发展的中国公路建设规模，将会逐渐缩减，未来收费公路的建设门槛将会越来越高，审批也会越来越难，而收费期限或会不断延长。

在资金困境和总体规划的博弈中，政策制定者对民意的试探越发显得小心翼翼。

两度修订

现行的《收费公路管理条例》(简称《条例》)制定于2004年。近年来，随着国家财税体制、投融资体制等改革深入推进，原有的“贷款修路、收费还贷”的融资模式已不再适用，无论是建设还是养护，都面临着巨大的资金压力。

交通运输部在此次修订草案起草说明里提出，随着这些年公路建设的高速发展，收费标准却数十年未变，导致收入与成本倒挂，收支缺口呈逐年扩大趋势，累积债务余额也逐年扩大。此外现行《条例》有关管理制度不适应路网治理体系和治理能力现代化的新要求。

2015年，借新预算法正式实施的契机，交通运输部曾组织开展对《条例》全面修订工作，并形成送审稿报送国务院。然而，出于种种原因，新修订的条例一直没有出台。

“《条例》的修订是行业内的大事件，希望能形成一个相对完善的制度，通过修订实现收费公路质量和效率的提高，成本和通行费的降低，而且收费公路关系民生，因此中央对于条例的出台十分慎重。”参与了两次草案修订工作的中国公路学会发展中心主任徐丽向《中国新闻周刊》表示，这几年外部环境不断变化，交通运输部一直为政策的研究做准备，不断对条例进行微调和完善。

与2015年的“单打独斗”不同，此次公开征求意见，除了《收费公路管理条例》修订草案，还包括《公路法修正案(草案)》和新起草的《农村公路条例(征求意见稿)》，共同组成一套较为完善的制度体系。

其中，《公路法修正案(草案)》提出“两个公路体系”的理念，即未来公路发展坚持以非收费公路为主，适当发展收费公路。而这一理念的最终目标是采取“收税”与“收费”并行的方式，兼顾和保障不同用路群体的权益，向公众提供可自由选择的差异化公路通行服务。

根据此次修订的《收费公路管理条例》，今后，占公路总里程97%左右的非收费公路是主体，实现全国范围的通达，由一般公共预算保障其建设、养护、管理及改扩建等资金需求，资金主要来源于燃油税和车辆购置税。占公路总里程3%左右的以高速公路为主的收费公路是补充，采取收取车辆通行费的方式，向公众提供高效率、高水平通行服务。

尽管在交通运输部网站上，对2015年的公开征求意见结果并未公开，但比较两次公开征求的修订草案，依然可以看出一些变化和争议点。

在2015年的修订草案中，将新建收费公路的门槛设置在二级路以上，规定新建二级路以下(含二级路)不得收费，逐步过渡到只有高速公路收费这一最终目标。而此次修订的草案直接在门槛设置上一步到位，新建收费公路只能是高速公路，新建一级路、二级路和桥梁隧道都不得收费。

对此，徐丽解释说，高速公路是封闭式道路，收费成本相对较低，未来的趋势也是不鼓励开放式设站的一级公路、二级公路设收费站，而且普通公路具有公共服务特性，应该由公共财政来负担。

由此也带来新的问题，在一些财政相对薄弱的偏远地区，可能一级公路、二级公路就能满足出行需求，如果建成高速路，很难收回投资，不建高速则没有充足的财政资金满足养护需求。

而在此次条例的修订草案中，又有另外一条规定堵住了这种可能，即“车辆通行费收入无法满足债务利息和养护管理支出需求的省份不得新建收费高速公路”。俗话说，“要想富先修路”，阻断了修路梦想的财政薄弱地区，缺少了公路交通这一经济发展的重要条件，是否会形成新的马太效应？

徐丽认为，中国公路建设经过三十多年的发展，目前，一些经济较不发达的西部地区，已经建成较为完善的高速公路网，“目前西部地区的问题不是路建得不够，而是缺乏养护成本，一些一级路、二级路因为没钱养护，都变得很差了。因此，在财力许可范围内，只有控制公路的建设规模，才能避免增加新的债务风险。”

徐丽表示，目前业内对于此次修订的草案，使用者付费和严控债务风险这些大的方向已经达成一致，只是在具体方法和技术上有所讨论，比如收费公路的运营管理具体由企业和社会承担，政府进行监管，还是由政府机构进行运营管理？政府还贷收费公路和经营性收费公路是否都交由政府统一管理？审批新建高速公路时，如何判断债务规模？使用者付费该不该有期限等。

按照此次修订内容，将建立偿债期(经营期)收费和养护期收费“两期收费”制度，合理确定收费标准、偿债期限和经营期限。

这也就意味着，高速公路收费，将会一直持续下去。

债务隐忧

按照2004年11月正式实施的《收费公路管理条例》，收费公路不仅是高速公路，还包括一些经批准收费的一级公路、二级公路，以及桥梁和隧道。按照建设、经营主体的不同，分为政府还贷收费公路和经营性收费公路。

其中，政府还贷收费公路由县级以上地方人民政府交通主管部门利用贷款或者向企业、个人有偿集资建设，实行统一管理、统一贷款、统一还款，收费期限最长不得超过15年，中西部地区则延长到20年。

经营性收费公路则通过向社会公开招投标方式选择投资者，由依法成立的公路企业法人建设、经营和管理。按照收回投资并有合理回报的原则，经营期限最长不得超过25年。国家确定的中西部省、自治区、直辖市的经营性公路收费期限，最长不得超过30年。

然而，随着一条条高速公路收费期限到期，令人尴尬的情况发生了，部分收费公路依然无法偿还债务。是继续收费，还是政府连同债务一并接管？似乎无论选择哪一条路，都是政府难以承受之重。

从2013年开始，交通运输部每年都会发布《全国收费公路统计公报》，从这几年的情况来看，收费公路的收支缺口在逐年扩大。根据《2017年全国收费公路统计公报》，2017年年末，中国收费公路债务余额52843.5亿元，比上年末增加4288.8亿元。该年度中国收费公路通行费收入5130.2亿元，支出9156.7亿元，收支缺口4026.5亿元。

即便如此，各地公路建设丝毫没有减速的迹象。“在中国，修路被赋予了太多其他的功能，比如投资拉动，甚至成为了一种政治攀比，而不仅仅是种经济行为了。”一位不愿透露姓名的业内人士向《中国新闻周刊》表示，“因此，相关部门想用年限标准这样的经济指标，把这个账算清楚，怎么可能？”

“不可否认，部分省份确实存在高速公路的建设规模过快、过大等因素，使得债务规模越来越大。也正因为如此，此次修订草案将控规模作为其中一项重要目标。但按照现有的运营管理模式，下降的空间已经很小了。”在交通运输部公路科学研究院公路与综合交通发展研究中心主任虞明远看来，债务扩大还有三个方面的原因。

首先是财政投入不足，按照要求，高速公路资本金应在30%以上，但实际上，相当一部分项目的资本金根本达不到30%，也就是说，资本金里也有一部分是通过银行贷款获得。

根据《2017年全国收费公路统计公报》，2017年度，全国收费公路支出总额9156.7 亿元。其中，偿还债务本金4952.8亿元，偿还债务利息2495.7亿元，超过81.3%的支出用于还本付息。“如果资本金能够提高，就能减少债务规模，未来还本付息的压力将会大大减少。”虞明远说。

其次，收费标准动态调整机制缺失，几乎十多年没有调整过。虞明远用一组数据来说明了这一点，2003年，全国平均一类车的收费标准为0.39元，2017年是0.47元，大概增长了20%，如果再扣除CPI的增长，实际上2017年一类车的全国平均通行费标准，仅仅相当于2003年的80%。而对比同期M2(广义货币供应量)指标，2017年是2003年5.7倍左右。

与之相对的是收费公路的每公里造价，2017年每公里造价为8000万元左右，2003年则为3900万元左右，相差2.2倍。

“具体到高速公路，每公里造价更高。”一位业内人士告诉《中国新闻周刊》，目前按照交通运输部规定的定额标准，高速公路每公里造价在人民币2亿元左右。

在此次修订草案中，收费标准由省级交通运输主管部门会同财政、价格主管部门审核后报省级政府批准。将债务规模、利率水平、投资规模、合理回报、养护运营管理成本、物价水平、偿债期限、经营期限、交通流量等作为政府收费公路和经营性公路收费标准的确定因素。

偿债期结束后，进入高速公路养护管理收费阶段，则根据实际养护管理成本、当地物价水平以及交通流量等因素重新核定确定收费标准。

根据此次修订草案，收费公路可以根据车辆类型、通行路段、通行时段、支付方式、路况水平、服务质量、交通流量等因素实行差异化收费。同时，要求省级政府建立收费公路收费标准动态评估调整机制，评估调整周期最长不得超过5年，也就是5年内必须进行至少一次调价。

再次，在虞明远看来，金融机构没有为收费公路提供一个长期低利率的贷款，也是造成债务规模扩大的原因，因为收费公路现金流比较稳定，违约的风险相对较小。而收费公路这样的公共基础设施在一些国家，都是采取了一种非常长期限的贷款，利率很低，而且在运营期间不需要还本，只需要付息。对于金融机构来说，可以通过发行不同的金融产品，防范由此带来的金融风险。

“此次条例修订在一定程度会缓解债务风险，但不能仅仅依靠《收费公路管理条例》的调整来解决债务问题，要多措并举，共同防范化解收费公路形成的债务。”虞明远说。

公益？功利？

2018年的政府工作报告提出，要“深化收费公路制度改革，降低过路过桥费用”，这也成为此次修订的总体目标和纲领要求。

新修订的草案中，如何体现降费需求？对此，虞明远认为，要坚持两条公路体系，实现差异化的用路需求，“控制收费公路规模本身就体现出效率与基本公共服务的平衡。我们给普通老百姓提供大量能够任意畅达、不收费的免费公路。只有3%左右的公路，提供一种差异化的、高品质的公路需求，而这些，老百姓是可以自己选择的。”

更为重要的是，高速公路带来的效率，对于整个物流效率和国家竞争力是非常重要的。据虞明远介绍，目前中国一些大型快递企业，特别是零担快运企业，80%~90%的货运都是通过高速公路。“因为时间有保障，也更安全，货损率更低。由于通过高速公路提供了高品质服务，快递企业也会获得更多的运费。”

高速公路所提供的高品质服务不光是高质量的路面条件，也包括更高的通行效率。2018年5月16日，国务院常务会议提出取消高速公路省界收费站，届时，车辆只需在入口和出口两处设站，中途过站不停车，减少通行时间。目前交通运输部已率先取消江苏和山东之间、四川和重庆之间两组试点省份共15个高速公路省界收费站，具备条件的正线收费设施将全部拆除。

中国物流学会特约研究员杨达卿向《中国新闻周刊》表示，高速公路费用占公路干线货运企业的总成本40%左右。取消省级收费站和ETC收费，既降低了货运物流企业的运输成本，也极大提高了通过效率。对地方来说，更大意义在于加速区域经济一体化高效协同，像长三角、珠三角等经济区，能加速构建更高效的一小时经济圈。

但据一位业内人士透露，从技术上，为了实现这一目标，在一段时间内，也会增加新的成本。比如，一段路从起点到终点两个收费站之间可以有数条路径可供选择，但最终费用由终点收费站收取，再根据各路段使用情况，分给各省。为了精确计算一辆车的行驶轨迹，必须在高速公路沿途设置大量辅助装置，随着未来各省级收费站撤站，这将是一笔巨大的支出。

“从整体看，中国的高速公路收费已经得到很大程度规范，特别是ETC技术推广使用，减少了人为乱收费等问题。”在杨达卿看来，高速公路此前被质疑，在于它是公共基础设施，却成为一些利益方无限期提款机，有些地方存在收费养人等问题。高速公路收费，必然影响到人、车、货等物流要素的自由高效流通，因此这种定价收费不能脱离经营性收费公路收费年限，管理需要透明化。

此次修订草案延长了经营性公路的收费期限，对此杨达卿认为，延长收费不等于无限期收费，延长收费是为解决一些高速公路的阶段性还贷及养护成本问题。“如果一些区域误读政策，加大收费，可能收获了眼前费用，却势必损失区域竞争优势，增加物流运输成本，进而影响一些大型物流企业在该区域的网络布局，最终反过来影响到当地综合流通成本和供应链协同效率。”

但如何填补当前的收支缺口？在徐丽看来，唯有一方面停止或减少增量，另一方面对存量进行改革，而在这一过程中，还不能提高收费标准。

徐丽认为，降费空间已经很少，目前或许能考虑的，只有节假日免费和绿色通道两项政策，据她测算，两项政策一年大概减少企业收入500亿元，相当于一年的养护支出，但用户体验并不是很好。特别是节假日的高速公路免费政策，造成了大量的拥堵，增加油耗和安全事故，降低了通行效率。

“修路养路非常贵！”徐丽算了一笔账，高速公路的寿命一般是20~30年，一般10年左右就需要大修一次，其间小修、中修不断。根据近几年《全国收费公路统计公报》，2013~2017年，收费公路养护经费支出分别是390亿元、469.2亿元、503.5、476.3亿元和533.9亿元。

“因此，我们要考虑的，是要不要修这么多，什么时候修这么多。科学规划非常重要！”徐丽算了一笔账，2017年全国公路建设资本金投入25614.2亿元，而车购税只有不到3000亿元，燃油税用于公路的也只有2000亿元左右，加起来最多5000亿元，也就是说，在这2.5万亿元的资本金中，只有20%是财政的钱，仅靠财政无法满足目前的公路建设养护需求。

“如果不控制规模，最终损害的还是每一个人的利益。”徐丽说。

《中国新闻周刊》2019年第3期

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